范小强：绿色矿山实践的四个发展阶段及其特点

来源：雨仁矿业律师 百家号

2017年3月，国土资源部等六部委联合发布《关于加快建设绿色矿山的实施意见》（国土资规〔2017〕4号），强调“基本形成绿色矿山建设新格局。新建矿山全部达到绿色矿山建设要求，生产矿山加快改造升级，逐步达到要求”，并规定了对绿色矿山在矿山建设用地、财税支持、金融扶持等方面一系列优惠政策。绿色矿山建设被如此重视，业内人员需不时的回想初心，追本溯源，不至于走得太远而忘了为何出发。于是，很有必要梳理绿色矿山实践在我国近些年的发展历程。笔者，将其划分为四个阶段，不同阶段，具有不同的特点。

一、理论探讨和个别实践阶段（2000年至2004年）

理论是实践的先声，早在2000年，时任国土资源部副部长寿嘉华在《走绿色矿业之路——西部大开发矿产资源发展战略思考》中认为，我国西部开发必须走一条资源开发与环境保护相协调的矿业发展道路-“绿色矿业”之路。此后，绿色矿山在各地的理论探索及矿山实践方面不断丰富。该阶段主要有如下几个特点：

1.山东绿色矿山建设一支独秀

文献显示，早在2002年10月，山东新汶矿业集团良庄煤矿就开始了绿色矿山建设之路 ，认为“绿色矿山的概念不仅是简单地把矿山环境进行绿化、美化，而是指矿山企业从资源的开采、运输到综合利用全生产过程都贯彻科学和环保理念。建设绿色矿山要通过调整生产工艺，优化生产布局，开发与应用新技术、新设备等手段，从而实现资源效能的最佳化。”

在2004年，牟建训和欧日亮在《中国城市经济》发表《绿色矿山的金色事业--山东金亭岭矿建矿纪实》对招金集团金亭岭矿打造绿色矿山事宜进行了介绍。

2.企业自发自主而为

在该阶段，尚未看到有关政府或主管部门有形之手的推动，但是满满的都是市场无形之手的推动之力，都是市场主体顺势而为、自发自主主动选择的结果。例如，“打造绿色矿山，发展金色事业”“做强金色事业，壮大绿色工程”已成为该矿（注：招金集团金亭岭矿业公司）的企业文化理念之一，这是企业可持续发展的需要，在企业建设中，突出绿色矿山这一主题，本着先井下、再选厂、最后生活区的建设顺序，走出了一条新的建矿之路。 经过打造绿色矿山，金亭岭矿业公司实现了正向循环和不俗的业绩，“已成为招金集团快速发展的龙头” 。

二、多地大力推动绿色矿山建设阶段（2005年-2008年）

2005年前后，以南昌市、浙江省和河北省为代表，在政府文件中就曾提出建设绿色矿山的要求。据初步检索，最早在市级政府权威文件中提出“绿色矿山”的是《南昌市人民政府关于印发南昌市矿产资源总体规划的通知》（洪府发[2004]4号），而省级政府文件中最早提出“绿色矿山”的是《浙江省人民政府办公厅关于印发2005年度省政府直属44个单位工作责任制目标的通知》（浙政办函[2005]6号）。该阶段主要有如下几个特点：

1.地方政府高度重视，自上而下和由下而上相结合，推动绿色矿山建设

众所周知，习近平总书记曾任浙江省代省长、省委书记。2005年8月，时任浙江省委书记习近平同志考察湖州市安吉县，提出了“绿水青山就是金山银山”的重要思想 。而绿色矿山在浙江省的蓬勃发展与习近平同志的领导和支持分不开，浙江省也是习近平新时代生态文明建设思想的重要发源地。

在浙政办函[2005]6号文中，“制订绿色矿山标准，推动绿色矿山建设”是浙江省国土资源厅的二类目标之一。随后，《浙江省国土资源厅关于开展创建省级绿色矿山试点工作的通知》（浙土资办﹝2005﹞107号）开始实施，12家矿山成为首批省级绿色矿山创建试点单位。浙江省国土资源厅和环境保护厅先后制定了《浙江省省级绿色矿山创建管理暂行办法》《浙江省绿色矿山建设管理办法（试行）》等规范性文件，对省级绿色矿山的申报程序、验收命名、优惠政策等进行了规定。

2.优惠政策具体而务实

为了鼓励矿山企业创建绿色矿山，浙江省规定，被命名为省级绿色矿山的矿山企业，可享受以下鼓励政策：第一，可申请获得省级矿山生态环境治理资金补助；第二，在资源条件允许时，可以协议出让的方式优先获得利用原有生产系统扩大开采范围的毗邻区域的采矿权；第三，可根据矿山生态环境治理进度，按比例提前返还矿山自然生态环境治理备用金；第四，经依法申请和审批，可享受矿产资源补偿费的减免政策。

3.浙江省绿色矿山实践后来居上，独领风骚

浙江省绿色矿山建设成绩斐然，全省已累计建成国家、省、市、县四级绿色矿山415家，其中国家级绿色矿山试点23家、省级绿色矿山118家。

湖州市则是浙江省绿色矿山实践的排头兵和缩影。2005年1月6日，《湖州市人民政府关于印发2005年湖州市政府工作要点的通知》（湖政发[2005]1号）首次提出“建设绿色矿山”。先后制定了《湖州市人民政府关于创建绿色矿山的实施意见》（湖政发[2005]81号）、《湖州市人民政府办公室关于印发湖州市市级绿色矿山管理办法的通知》（湖政办发〔2013〕105号）等规范性文件大力推动绿色矿山建设。目前，已累计建成绿色矿山66个，其中省级绿色矿山26个，国家级绿色矿山3个、国家级绿色矿山试点单位5个。2016年11月，湖州市矿治办、湖州市矿业协会向全社会公开征集绿色矿山标志，经反复论证评出并确定了湖州绿色矿山统一标志。

三、全国开展绿色矿山建设试点阶段（2009年-2014年）

该阶段主要有如下几个特点：

1.绿色矿山被首次写入国务院批复的权威文件中

2008年12月31日，国土资源部发布《全国矿产资源规划（2008-2015）》，该规划强调：“到2020年，绿色矿山格局基本建立，矿山地质环境保护和矿区土地复垦水平全面提高。”这是绿色矿山首次被写入经国务院批复的文件。

2.绿色矿山建设从地方主导转变为自然资源部主导并推动

2010年8月，国土资源部发布《关于贯彻落实全国矿产资源规划发展绿色矿业建设绿色矿山工作的指导意见》（国土资发[2010]119号），系统阐述了建设绿色矿山重要意义，提出了建设绿色矿山的原则和目标，部署了国家级绿色矿山建设试点及营造良好政策环境等。自此，国家级绿色矿山建设拉开序幕。据统计，自2011年3月19日至2014年，原国土资源部在全国确定了四批共661家国家级绿色矿山试点单位。

3.从地域上看，试点单位分布与矿山数量分布并不完全一致。

试点单位分布在全国29个省、市、自治区，详见“573家绿色矿山待核查单位（系列1数据引自国土资厅函〔2017〕1233号文）及661家试点单位（系列2）地域分布图”（图1）

图 1

4.从细分行业来看，分布很不均衡，我国建筑石材类矿山数量大，但占比偏小

661家试点单位涉及油气、煤炭、有色金属、黑色金属、黄金、化工、非金属等，而石材类矿山只有两家；详见“661家绿色矿山试点单位行业结构图图”（图2）；其中，数量最多的是煤炭，占比约32.7%；其次是有色金属和黑色金属，分别占比约16.2%和14.5%。

图 2

四、绿色矿山进入全面推广、规范化建设的新阶段（2015年至今）

该阶段具有如下几个特点：

1.绿色矿山成为国家生态文明战略的重要组成部分

2015年4月，中共中央、国务院颁布《关于加快推进生态文明建设的意见》，强调“加快推进绿色矿山建设”。2016年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》强调：“大力推进绿色矿山和绿色矿业发展示范区建设”。

经国函〔2016〕178号批复的《全国矿产资源规划（2016—2020年）》强调：建设一批国家级绿色矿山，“通过规划实施，到2020年基本建成节约高效、环境友好、矿地和谐的绿色矿业发展模式”。随后，大部分省区的矿产资源总体规划中，都明确了绿色矿山建设目标。

2.绿色矿山进入全面推广的新阶段

2017年3月，国土资源部等六部委联合发布《关于加快建设绿色矿山的实施意见》（国土资规〔2017〕4号），强调“加快绿色矿山建设进程，力争到2020年，形成符合生态文明建设要求的矿业发展新模式”。

以该政策为标志，绿色矿山进入全面推广的新阶段。

3.绿色矿山与其他制度协同推进的新阶段

绿色矿山建设相关要求在采矿权出让公告和采矿权出让合同都将有所体现，于是，矿业权人进行绿色矿山建设不仅仅是国家政策鼓励事项，而且是矿业权人必须履行的合同义务。

在部分地区已现端倪。2018年4月17日，贵州省国土资源厅发布了《关于公开征求<贵州省国土资源厅关于健全矿产资源绿色化开发机制完善采矿权审批登记管理有关事项的通知（征求意见稿）>意见的公告》，根据该规定：“采矿权申请人应在申请采矿权登记前，应与权限内审批登记机关签订采矿权出让合同”，而绿色矿山建设要求是合同的重要内容之一。

4.绿色矿山进入规范化建设的新阶段

为了加快绿色矿山规范化建设，地方标准、社团标准和行业标准先后公布，这说明，我国绿色矿山进入规范化建设的新阶段。

一方面，各有关单位在为绿色矿山建设制定建设规范和建设标准。2017年3月，《关于加快建设绿色矿山的实施意见》提出了煤炭行业、石油和天然气开采行业、有色金属行业、黄金行业、冶金行业、化工行业、非金属矿行业等七大行业绿色矿山建设要求。2017年3月20日，浙江省湖州市捷足先登，发布了我国首个地方标准规范——《绿色矿山建设规范》（DB3305/T 40-2017）。

2017年12月21日，中国矿业联合会发布了我国首个绿色矿山社团标准——《固体矿产绿色矿山建设指南（试行）》。

2018年4月18日，自然资源部组织有关单位制定了推荐性行业标准《非金属行业绿色矿山建设规范》《化工行业绿色矿山建设规范》《黄金行业绿色矿山建设规范》《煤炭行业绿色矿山建设规范》《砂石行业绿色矿山建设规范》《石油行业绿色矿山建设规范》《水泥灰岩绿色矿山建设规范》《冶金行业绿色矿山建设规范》《有色行业绿色矿山建设规范》，并通过了全国国土资源标准化技术委员会审查。

由此，我国初步构建了绿色矿山建设的行业标准、社团标准和地方标准体系，绿色矿山进入了有法可依、有规可循、分类分地予以适用的新阶段。

另一方面，对已经建设完毕的矿山，依据一定的流程和标准，委托第三方核查，进入绿色矿山名录，然后享受有关优惠政策。从661家国家级绿色矿山试点单位来看，试点单位的绿色矿山建设参差不齐。2016年，原国土资源部对第一批、第二批共220家国家级绿色矿山试点单位绿色矿山建设情况进行了评估，其中187家试点单位达到国家级绿色矿山基本条件。中东部地区以河北为例，前两批共12家试点单位只有9家达到国家级绿色矿山基本条件，达标率为75%；东部地区以山东为例，前两批共21家试点单位有18家达到国家级绿色矿山基本条件，达标率为85.7%；西部地区以宁夏为例，前两批共5家试点单位只有2家达到国家级绿色矿山基本条件，达标率为40%。另外，根据《国土资源部办公厅关于开展国家级绿色矿山试点单位实地核查工作的函》（国土资厅函〔2017〕1233号）附件一，实地核查的绿色矿山试点单位为573家，但是前四批试点单位合计高达661家（详见图1），则其中的88家试点单位是主动退出、发生兼并重组、破产、还是被资源整合，还是已经具备条件无须核查，目前尚不可知。但是，可以肯定的是，考虑近段时间以来，自然保护区内采矿权退出问题，则经过此番核查，绿色矿山数量还会减少，因为相关矿业权人存在“被列入异常名录或严重违法名单；在土地矿产年度卫片执法检查等工作中被发现存在违法违规行为，且整改不到位；发生较大以上安全生产与环保事故；试点矿山企业已停产、关闭或破产”情形之一的，视为核查不通过。