全国绿色矿山名录分析与政策建议

近年来，中共中央、国务院以及各部委对相关行业、企业的活动设立“红名单”“白名单”“黑名单”，以完善守信激励和失信惩戒机制。绿色矿山名录是从守信激励角度，由自然资源管理部门将完成绿色矿山建设任务的矿山企业，通过一定程序予以记载，奖励并督促其履行义务，并在绿色矿业发展服务平台予以公示的行政监管措施。绿色矿山名录并不是新设审批事项，也不采取传统的评审认定方式，而是采用“国家、省、市、县四级联创、企业主建、第三方评估、社会监督”的方式来推进。绿色矿山名录作为“红名单”，将从正面示范、积极引导全国矿业绿色发展。

2019年6月，自然资源部办公厅印发《关于做好2019年度绿色矿山遴选工作的通知》(自然资办函〔2019〕965号)，开展绿色矿山遴选；2020年1月8日，自然资源部发布第3号公告，共有953家矿山纳入全国绿色矿山名录，接受社会监督。本文通过纳入绿色矿山名录的矿山企业以及相关评估机构进行系统分析，梳理总结并讨论2019年遴选存在的一些问题，为下一步优化完善绿色矿山评价和管理体系提供决策参考。

01 绿色矿山名录统计分析

2019年，29个省(区、市)推荐矿山1 024家，最后纳入名录矿山953家，其中，555家矿山为新遴选，398家为原国家级绿色矿山试点单位。

1.1 数据统计分析

绿色矿山遴选工作以各省上报为基础，从省份分布来看(图1)，数量前10位的省份为：河南76家、山东72家、安徽66家、山西64家、河北58家、湖南55家、浙江54家、湖北54家、内蒙古52家、广东51家。数量少于5家的省份分别是：宁夏3家、天津1家和重庆1家。对953家绿色矿山从区域、矿种、开采方式、矿山规模和经济类型等方面进行分析(图2)，情况如下所述。

将29个省份划分四个区域，分别是东部地区(北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南)、中部地区(山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南)、西部地区(内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆)，以及东北地区(辽宁、黑龙江、吉林)。经统计，东部地区287家，占30.1%；中部地区350家，占36.7%；东北地区76家，占8.0%；西部地区240家，占25.2%。总体看来，中部地区数量最多，其次是东部地区，再次是西部地区，且由于东北地区仅涵盖3个省份，故相比其他区域相对较少。

按矿种分析，能源矿产252家，占26.4%(其中，煤炭222家，占23.3%)；黑色金属矿产95家，占10.0%；有色金属矿(含金银)236家，占24.8%；其他金属矿(稀土金属、稀有金属、稀散金属等)5家，占0.5%；非金属矿362家，占38.0%；地热矿泉水3家，占0.3%。总体看来，非金属矿产占比最高，其次是能源矿产和有色金属矿产。

按开采方式分析，地下开采533家，占56.0%；露天开采359家，占37.7%；露天地下联合开采60家，占6.3%。露天开采方式的绿色矿山少于地下开采。

按矿山规模分析，大型矿山573家，占60.2%；中型矿山292家，占30.7%；小型矿山87家，占9.1%。大中型绿色矿山所占比例超过90%，达到了90.9%，说明目前全国范围矿山规模越大对绿色矿山建设的重视程度越高，这也是我们进行绿色矿山建设前期的主要目标所在。今后，大中型矿山继续推进绿色矿山的建设，而小型矿山甚至小矿山需要进一步加强，绿色矿山建设的数量和质量上都要不断的提高。

按经济类型分析，国有经济(含国有独资企业)359家，占37.7%；非国有经济594家，占62.3%。非国有经济类型的绿色矿山数量大约是国有经济类型的2倍。

1.2 对比分析

为分析当前我国绿色矿山的建设进度，明确下一步绿色矿山建设的重点，本文从区域、矿种和矿山规模三个方面，进一步对绿色矿山名录结构情况与全国矿山结构数据进行对比分析。

从区域上看，29个省份中，13个省份绿色矿山占全国绿色矿山总数的比例高于本省矿山总数占全国矿山总数的比例；16个省份的绿色矿山占全国绿色矿山总数的比例低于本省矿山总数占全国矿山总数的比例(图3)，且主要分布在西部地区。西部地区是绿色矿山建设的重点和难点地区，其区域战略地位重要、矿产资源相对丰富，但是经济社会发展相对滞后，生态环境较为脆弱，矿山企业普遍存在设备简陋、经营粗放、破坏和浪费资源及污染环境等严重问题，这在一定程度上制约了绿色矿山建设进展。建议今后进一步加强对西部地区绿色矿山建设的引导和支持力度，既要积极探索和发展因地制宜，各具特色的绿色矿山和绿色矿业发展模式，又要从宏观上形成促进西部地区矿业绿色发展的制度机制。

从矿种上看，煤矿、贵金属矿产和有色金属矿产的绿色矿山建设成效显著，相应比例高于全国平均占比(表1)。非金属矿绿色矿山建设相对滞后，目前名录内非金属绿色矿山占比38%，远低于70.9%的全国非金属矿山占比。而相关研究表明，与能源、金属矿产相比，非金属矿产开发利用对环境的影响相对较低。因此，应加大调研力度，摸清非金属矿绿色矿山的建设难点和重点，在此基础上，补足短板，发挥优势，对非金属矿的绿色矿山建设给予更多理念引导和技术支持，提高绿色矿山建设进度。

表1 按矿种划分的对比分析结果

从矿山规模看，全国所有持证矿山中，大中型矿山比例为17.9%，小型矿山及以下矿山比例为82.1%。而名录中大中型矿山占到90.9%，小型绿色矿山仅为9.1%，小型矿山绿色矿山建设任重道远。相比于小型矿山，大中型矿山的经济实力更强，科技创新投入更多，可通过夯实企业建设的硬件和软件来提升绿色矿山建设水平。而受到人力、资金、技术等因素制约，小型矿山绿色矿山建设难度大，需要从理念宣传、开源节流、精细管理、政策协同等多途径进行引导，同时需要以问题为导向，抓住环保达标、资源节约等核心环节和优先事项，在实践中不断探索小型矿山绿色矿山建设模式和建设路径。

02 第三方评估分析

2.1 评估指标体系

2019年，在自然资源部矿产资源保护监督司指导下，在绿色矿山建设行业标准基础上，中国自然资源经济研究院联合相关单位提出了一套绿色矿山建设评价指标体系。指标体系设定了对证照合法性、行政处罚、矿业权人异常名录、矿山基本状态和矿区范围等五项绿色矿山建设的先决条件，同时给出绿色矿山评价指标汇总表(表2)，其在各省绿色矿山遴选中起到重要参考作用。从应用情况来看，天津、河北、云南、山西、青海、湖南、贵州、海南、黑龙江、西藏等10个省(区、市)在遴选中直接采用了全国的评价指标体系。河南、甘肃、四川、重庆、广东、广西、福建、浙江、江西、江苏、安徽、内蒙、吉林、湖北、辽宁、山东、陕西和新疆等18个省(区、市)则制定了本省的绿色矿山评分指标体系。其中，湖北省在遴选过程中采用本省和全国两套指标体系分别进行评价打分。吉林省部分矿山采用全国指标体系，部分矿山采用本省评价指标体系。

表2 2019年度绿色矿山建设评价指标表

2.2 评估机构性质

经统计，2019年全国共有111家第三方评估机构参与了绿色矿山遴选评估工作(表3)。从性质上看：地质队伍43家(占比39%)，评估矿山数量200家(36%)；其次是公司类，机构数量29家(26%)，评估矿山数量105家(19%)；再次是协会(学会)类，机构数量为22家(20%)，评估矿山数量为159家(29%)；其他事业单位16家(14%)，评估矿山数量88家(16%)；仅有一所大学参与评估。

表3 第三方评估机构情况一览表

2019年各省第三方评估机构数据显示，各省评估机构数量在1～9家之间。按照第三方评估机构所属类别和数量，可划分为四类。

第一类是地质队伍类，包括河北、河南、浙江、安徽、甘肃、山西、湖南、贵州、重庆等9省(市)，第三方评估机构以地质队伍为主。评估机构数量共计53家，共评估矿山270家，其中地质队伍有35家，评估矿山数量为178家。

第二类是协会(学会)类，包括广东、新疆、广西、海南、黑龙江、江苏、江西等7省(区)，第三方评估机构以协会(学会)为主。评估机构数量共计15家，共评估矿山104家，其中协会(学会)有9家，所评估矿山数量为87家。

第三类是公司类，包括山东、内蒙古、湖北、辽宁、云南、福建等6省(区)，第三方评估机构以公司为主。评估机构数量共计34家，共评估矿山121家，其中公司有20家，所评估矿山数量为50家。

第四类是其他事业单位类，包括吉林、青海、陕西、四川、天津等5省(市)，第三方评估机构以其他事业单位为主。评估机构数量共计7家，共评估矿山56家，其他事业单位6家，所评估矿山52家。此外，西藏自治区有2家评估机构，分属于地质队伍和其他事业单位，各评估2家矿山。

03 建 议

3.1 深化各方对绿色矿山概念内涵理解和定位把握

近几年来，我国矿山企业绿色矿山建设积极性很高，但部分企业还只是追求形式贯标，即以申报入库进入名录、享受国家或地方奖励政策、企业能够正常生产不被淘汰为最终目标，而非本质贯标，即尚未将绿色矿山管理理念纳入到企业经营管理中，或将其作为破解制约企业可持续发展问题“金钥匙”。这一问题从本质上看是对绿色矿山概念内涵理解不到位。绿色矿山建设不能停留在“表面”的绿化，或者某一个“点”上绿色，更不能认为绿色矿山就是公园式矿山、花园式矿山或者单纯环保矿山，而要从系统性、全要素和全产业链上进行考量。同时，绿色矿山是绿色发展的矿山，不能不要发展空谈绿色，绿色矿山建设意味着发展动能转化，强调绿色技术创新，意味着发展模式改变，最终还应是挣钱的绿色经济，而非只是烧钱的矿区美化绿化和环境污染治理。

当前我国大多数矿山为中小型矿山，生产工艺技术装备落后，目前全国小型及以下矿山占比八成以上，全面推进绿色矿山建设难度大。“十三五”期间，受到生态文明考核和环保督查压力，各地政府都提出了较高的绿色矿山建设规划目标，矿山企业的积极性也很高。根据各省第二轮矿产资源规划(2016～2020年)统计，几乎所有省份绿色矿山建成率都在10%以上，有8个省份提出了50%以上甚至100%达标的规划目标。设置过高的规划目标由此可能带来工作推进不扎实、审核把关不严格等一系列问题。毋容置疑，在当前阶段，绿色矿山应作为是矿业行业的典范和标杆，充分发挥示范引领作用，应区别情况，因地制宜，稳步推进，避免“一刀切”“大跃进”。建议进一步完善组织管理体系，既严格绿色矿山示范引领的定位要求，又充分调动企业和地方推动绿色矿山建设的积极性。

3.2 优化绿色矿山建设评价指标体系并统一达标底线要求

2019年虽然形成了一套绿色矿山建设评价体系，但全国没有要求采用统一“一套表、一条线”来进行评价衡量。10个省份对全国指标体系进行了直接应用，18个省份在参考全国指标体系基础上，制定本省的评分指标体系并应用。此外，各省份遴选分数线设置不统一，存在70%、75%、80%、85%、90%等不同得分率的要求。

目前绿色矿山建设评价指标体系修订工作已经启动，在总结2019年实践经验基础上，建议按照以下原则进行指标修订。一是严格按照有关绿色矿山建设要求和行业标准来制定评价指标体系，避免超出其范畴；二是突出绿色矿山建设的重点内容，加大其权重分配；三是体现行业的差别化，同时强化检查内容和考核方法的可操作性，使其在评价过程中易执行、好评判；四是进一步简化和优化指标，即合理删减或合并相似指标，做到表述准确，避免重复。此外，建议对各省份设置统一达标底线要求。

3.3 完善申报遴选流程并强化第三方评估管理

目前国际上也有类似于我国绿色矿山倡议以及相关评价，如加拿大提出的TSM迈向可持续采矿(Towards Sustainable Mining)工具指标，通过评估帮助矿业公司管理其环境和社会责任，使矿业公司以最符合社会、经济和环境的方式满足社会对矿物、金属和能源产品的需求。在实际操作中，TSM也包括企业自评估、独立第三方机构认证等，但与国家优惠待遇、国家奖励等不挂钩。我国绿色矿山核查评估决定了企业是否能够享受政府给予的相关优惠，甚至能否正常经营，因此核查评估结果至关重要。

从申报材料看，部分矿山企业提交的自评报告，在规范性和科学性等方面还存在一定问题。如，没有按照文件要求的提纲编写报告、报告内容过于简略、一些数据前后不一、缺少引证材料，没有提供充分反映绿色矿山建设情况和水平的相关照片或视频等。建议在今后遴选中，增加预审环节，矿山企业首先将能反映绿色矿山建设水平的图片(如矿山全景、办公区、生活区、尾矿库、排土场、采选车间、主要道路)等上传至申报系统，由地方自然资源主管部门进行预审核，预审通过的矿山再开展自评和后续的第三方评估工作。

从第三方评估机构看，2019年度全国共有地质队、协会(学会)、矿业咨询服务公司、以及相关公益性事业单位、高校5大类111家机构作为第三方，进行绿色矿山达标与否的核查评估。提交的第三方评估报告中，部分存在评估专家人数少，专业单一、缺少现场和核查情况照片、缺乏问题总结及建议等问题。总体上看，绿色矿山第三方评估还存在准入门槛不够明晰、评估资金保障不足、评估机构独立性不够强、专业化水平不够高、评估机制不健全、追溯问责和监督管理体系尚未有效建立等问题。建议今后进一步加强第三方评估机构监管，同时优化全国绿色矿山名录管理系统，增加在线辅助评估功能，提升第三方评估的规范性、科学性和公正性。

3.4 深化绿色矿山建设理论和技术方法研究

绿色矿山建设是一项系统工程，也是日积月累的过程，尚有大量理论和实践问题需要深入研究。从工作推进的层面，建议进一步建立完善科学化、规范化、常态化的绿色矿山遴选工作机制，实现绿色矿山名录动态管理。同时进一步强化顶层设计，建立健全绿色矿山建设的标准体系、评价体系、政策体系、创新体系等支撑体系，发挥导向作用。此外，要从认识论、方法论、价值论等不同视角和维度加强研究，深化绿色矿山建设规划研究，分析厘定绿色矿山中涉及的各类关系。如，绿色矿山与环保矿山的关系(概念层面)、示范引领与普遍要求的关系(定位层面)、国家名录与分级推进的关系(组织层面)、新建矿山与生产矿山的关系(主体层面)、大中矿山与小型矿山的关系(主体层面)、绿色矿山与绿色矿业的关系(途径层面)、政府引导与企业主体的关系(作用层面)、行业标准与地方标准的关系(要求层面)、激励政策与约束机制的关系(保障层面)、形式贯标与本质贯标的关系(目标层面)等，为企业全面推进绿色矿山建设及政府决策做好理论方法指引。

作者简介

侯华丽，经济学博士，研究员，主要从事资源规划与绿色矿业发展研究工作，单位：中国自然资源经济研究院。

引用格式

侯华丽，柳晓娟，郭冬艳，等.全国绿色矿山名录分析与政策建议[J].中国矿业，2020，29(6):1-7.