对我国矿山安全立法现状的反思
作者：赵爽 1990-1996年是我国煤炭事故高峰期, 仅1993年就有8 620名煤矿工人死亡, 当年所有矿山事故死亡总人数为10 883人, 制定《矿山安全法》在当时已刻不容缓[4]。1992年由全国人大常委会制定的《矿山安全法》成为我国建国以来第一部包括煤矿在内的各类矿山从事生产活动必须遵守的一部安全基本法律。为实施该法, 1996年10月30日由劳动部发布了《矿山安全法实施条例》, 对一些问题作了具有可操作性的明确规定。其后亦有不少关于矿山安全方面的补充规定和相关法规陆续出台。
目前, 我国矿山安全立法虽已形成了以《宪法》为根基, 以《矿山安全法》和《安全生产法》等为主干, 以《煤炭法》、《矿产资源法》等法律中的相关规定为辅助, 以《矿山安全法实施条例》、《煤矿安全监察条例》、《乡镇煤矿管理条例》、《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》等大量的行政法规、部门规章和地方立法为枝叶的较为完整的法律体系, 各省、自治区、直辖市也依据上述立法框架和精神制定了不少安全生产方面的地方性法规和规章, 但由于种种原因, 在实践中的矿山安全法律制度仍存在着诸多问题:
1 立法过于原则化, 立法目标价值取向多元化, 安全保障的价值目标极易在地方、部门的利益偏好和对经济效益的追求中弱化和迷失
《矿山安全法》作为规范矿山安全生产的基本法, 总的看来在立法上存在过于原则化、概括化的倾向, 全法只有50条, 可操作性极差。政府部门和矿山企业真正的执法和守法依据往往是劳动部的《实施条例》和各省的《实施办法》。而在这些下位法规具体化的过程中往往又掺杂了各部门和各地方自身的利益偏好, 规范统一性差, 此亦产生了行政立法替代人大立法的倾向, 不符合法治的精神。同时, 这些下位法由于其本身效力欠缺, 在很多情况下也难以弥补母法规范不足的缺憾。
此外, 纵观我国的劳动安全立法, 尽管都将保护劳动者的人身安全与健康作为立法的目的, 但同时又都以“促进经济发展”作为另一个重要目的。“促进采矿业的发展”极易被生产者解读为经济效益的最大化追求。虽然矿工的安全与经济的发展有着一致性, 如矿难也会影响经济的发展, 然而, 二者之间更多的是还存在着价值冲突。安全投入严重不足或者不顾安全超能力生产等是发生诸多矿难最直接原因。希望通过一部法律实现多个目的, 实际效果将难免出现事与愿违的情况, 因为在价值出现冲突的时候, 立法者的价值取向, 无疑影响着法律的实施效果。由此而言, 立法目标和价值取向多元化, 往往使劳动安全的重要性淹没在了经济发展的大潮之中[5]。
2 调整对象存在重大疏漏, 相应责任主体不周详
我国的《矿山安全法》颁布于1992年11月, 而“建立社会主义市场经济体制”改革目标正式提出于1992年10月12日党的十四大报告, 因此, 在该法的制定过程中, 我国仍然处于计划经济时代。经济转型大背景下“权力政府”向“责任政府”的转变和乡镇、私营矿山占矿山总数的比例的极大上升都未能在该法的法律条款中体现和规范[5]。1992年的《矿山安全法》并未对“矿山”这一最基本的概念进行严格界定, 而《实施条例》则将其定义为:“在依法批准的矿区范围内从事矿产资源开采活动的场所及其附属设施”。这一定义在当时国有、集体矿山一统天下的情况下看似合理, 在非法小矿大量存在的今天看来则存在着致命的疏漏。因为按照这一定义, 非法矿山即使实施了不安全的生产行为, 也能逍遥于《矿山安全法》之外。
更为严重的是, 在《矿山安全法》等法律中规定的法律责任主体之一是矿长, 但并未对矿长的实际身份作出明确规定, 这一疏漏使数量可观的非公有制矿山的实际拥有者、投资者及收益者等并非矿长的人可能逃脱《矿山安全法》的监管和规制, 而他们恰恰是受利益驱动最偏向于抵制安全生产的高端决策下达者。最近发生在山西省洪洞县新窑煤矿特大瓦斯爆炸事故中, 矿山企业方面的责任主体即极具典型意义。主体有“实际上大老板” (主要投资和收益者) 、法人代表、实际经营煤窑的四个矿长等, 但前两者都不在《矿山安全法》的有效规制范围内。这里笔者要特别指出的是:前述的包括非法矿山经营者在内的责任主体在逃脱《矿山安全法》规制的同时, 并非能逃脱刑法的相关制裁, 但这往往是在造成重大事故、付出惨痛的血的代价之后。
此外, 矿山安全的行政管理监督机构亦是重要的矿山安全责任主体, 然而对这一部分责任主体的法律规制亦有冲突或缺失。如煤矿安全监察最重要的行政主体——煤矿安全监察局相关职责的行使在现行的法律制度下就缺乏确切的法律依据。2005年2月28日, 国家安全生产监督管理局升格为国家安全生产监督管理总局, 国家煤矿安全监察局单独设立。按照国务院《煤矿安全监察管理体制改革实施方案》, 煤矿安全监察局成立以后, “劳动等部门负责的煤矿安全监察职能, 均由煤矿安全监察局承担”。但是, 从立法效力的角度来讲, 《矿山安全法》中“国务院劳动行政主管部门对全国矿山安全工作实施统一监督”等含混的规定在理论上仍继续有效。同时, 又由于政府职能的转变, 国家和地方政府的机构进行了较大改革, 原来立法中所称的“管理矿山企业的主管部门”大多已不复存在或职能更替, 以煤炭行业为例, 在煤炭部和部分省级煤炭工业管理局等行业管理部门撤销后就留下不少管理真空。这些都使得立法中规定的职责缺少了承担主体。
3 法律法规存在不协调、不系统等问题, 矿山安全关联法律制度缺失
首先, 我国矿山劳动安全法律体系内部以及与其它相关部门法的法律法规之间存在不衔接、不协调甚至相互矛盾的情况。比如《矿山安全法》第8条规定:“矿山建设工程安全设施的设计必须有劳动行政主管部门参加审查。”第13条规定:“矿山开采必须具备安全生产的条件”等, 而根据《矿产资源法》以及《矿产资源开采登记管理办法》的规定, 国土资源部门颁发采矿许可证, 无须安全监管部门的有关审查即可通过登记, 使不少缺乏安全生产条件的矿山企业合法地进入了市场, 并由此带来大量事故隐患。
其次, 当前的法律框架下矿主应承担的刑事责任相对较轻且存在诸多疏漏, 难以有效遏制矿难事故的发生。有些煤矿发生安全事故后, 矿主竟敢违法瞒报, 主要是因为相关立法存在漏洞, 使瞒报者得不到应有的惩罚。1989年国务院颁布的《特别重大事故调查程序暂行规定》第24条、1991年国务院《企业职工伤亡事故报告和处理规定》第18条都有“构成犯罪的, 由司法机关依法追究刑事责任。”的相关规定。但1992年颁布的《矿山安全法》, 作为调整矿山安全的一部基本法, 却没有规定瞒报应追究的刑事责任, 只在第40条规定:未按照规定及时、如实报告矿山事故的, 由劳动行政部门责令改正, 可以并处罚款;情节严重的, 提请县级以上人民政府决定责令停产整顿;对主管人员和直接责任人员由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分。此为1992年《矿山安全法》的重大疏漏和缺陷。
最后, 许多矿山安全方面的具体制度建设也多有空白。从大的制度层面看:一则目前我国的矿山安全立法中缺乏“矿山生产企业的市场准入制度”、“矿山企业决策机构的法律责任制度”等相关重要制度;二则有的制度为应急仓促而建, 急需完善, 并需在相关上位法中加以明确和体现。如财政部、国家安全生产监督管理总局联合在2005底制定的《煤矿企业安全生产风险抵押金管理暂行办法》, 其虽为防止有些小的矿山发生矿难后, 矿主逃逸或者缺乏重大事故的赔偿能力, 使遇难职工家属得不到应有的赔偿提供了基本制度保障, 可惜整个规定总共只有十九条, 且对于矿主不履行风险抵押金制度的责任承担方面未加以明确, 使实际执行情况仍存在诸多问题。此外, 现行《矿山安全法》对矿山事故应急救援和调查处理制度规定的也极为简单, 对抢救组织工作的有关问题规定的不够明确、具体;同时缺乏必要的矿用产品安全认证制度等, 这些都为矿山安全埋下了严重隐患。
